中华人民共和国刑法修正案(三)释义

　　为了惩治毁林开垦和乱占滥用林地的犯罪，切实保护森林资源，将刑法第三百四十二条修改为：

　　“违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。”

　　[释义]本修正案是对刑法第三百四十二条非法占用耕地罪的修改。

　　我国是一个人口大国，土地属于相对短缺的资源。因此我国对于土地的审批、使用有一套严格的管理制度。根据土地管理法的规定，未经依法批准而占用土地，违反土地用途总体规划擅自改变土地用途等行为，均属于土地违法行为，依法应予纠正并予以行政处罚。同时我国刑法也将一些严重违反土地管理法规，造成土地资源破坏的行为规定为犯罪。如刑法第三百四十二条的非法占用耕地罪、第四百一十条的非法批准征用、占用土地罪。根据1997年刑法的规定，只有非法占用耕地改作他用的行为才构成犯罪，对于非法占用林地等农用地以及其他土地的行为并没有规定为犯罪。当时这样规定主要是考虑到我国耕地资源尤其短缺，人均耕地面积仅占世界平均数的1/4。实践中一些地方为了发展地方经济，非法占用耕地用于基本建设的情况非常严重，耕地减少速度过快，如果不加以特殊保护，国家粮食安全将无法保证。相对而言，由于林地等其他农用地位置往往并不适于搞基本建设，因此当时非法占用并大量毁坏的问题还不是太突出。同时从刑法对破坏林业资源犯罪的规定来看，保护还是比较充分的，如刑法第三百四十四条的非法采伐、毁坏珍贵树木罪、三百四十五条的盗伐林木罪、滥伐林木罪以及在林区非法收购盗伐、滥伐的林木罪、第四百零七条的违法发放林木采伐许可证罪等。这样，虽然刑法没有规定非法占用林地等其他农用地改作他用的犯罪，但实际上实践中大多数非法占用林地并改作他用，严重破坏森林资源的行为是可以分别按照上述犯罪处理的。

　　在刑法执行过程中，国务院林业主管部门以及一些地方反映，实践中出现了一些新的破坏森林资源的情况，在适用法律上存在一些问题需要解决，其中最为突出的就是毁林开垦，乱占林地的问题。主要问题一是实践中毁林开垦的行为人往往一把火把林木烧掉或者使用机械毁坏，然后从事种植、养殖、建设等活动。应当说这种行为的对森林资源的危害一般要大于盗伐、滥伐林木的行为，但是根据最高法院的司法解释，盗伐林木罪必须要以非法占有为目的，滥伐林木罪是指未经批准任意采伐本单位所有或者本人所有的林木，或者超出批准的数量采伐他人所有的森林或者其他林木。这样由于很多毁林开垦的行为人并不以非法占有林木为目的，毁坏的也不是其本人或者本单位所有的林木，有的根本就没有申请采伐许可证，也谈不上超出批准的数量采伐他人森林或者林木。这样反而无法追究刑事责任。二是有的毁林开垦行为破坏的是次生林、灌木丛，有的破坏的是宜林地的生长条件，这些林地虽然没有成材的林木，但是具有重要的生态价值，有的还属于特种用途林，如海防林、防风林等。而刑法规定的盗伐林木罪、滥伐林木罪、故意毁损公私财物罪都要求数量达到较大以上或者要有其他严重情节，对这类行为毁坏林木的数量和情节如何进行科学的计算，没有统一的执法依据。实践中司法机关一般是以行为人毁坏的林木的材积或者财产价值作为定罪量刑的依据，不考虑生态环境所遭受的破坏情况，这样无法全面的反映行为人行为的社会危害性所在。

　　为了解决上述执法中存在的问题，同时考虑到林地是森林资源的重要组成部分，是扩大森林资源的基础，而我国的森林资源也是十分短缺的，我国的森林面积占全球3.3%，却需要保护占全球22%的人口的生存环境，环境压力相当大，应当把林地放到与耕地同样重要的位置加以保护，但是近年来毁林开垦进行种植、养殖或者非法占用林地搞开发区、建公墓、修高尔夫球场、滑雪场等娱乐设施的案件逐渐多了起来，对森林资源的破坏日益严重，有必要对刑法加以修改，对于其中严重破坏森林资源的追究刑事责任。另外，实践中也出现了一些非法占用草地、养殖水面等其他农用地的行为，有的对土地资源以及生态环境的破坏非常严重，也需要依法追究刑事责任。修正案对刑法第三百四十二条进行了修改，将原来规定的“违反土地管理法规，非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的”修改为“违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的”，刑罚未作改动。修正案与刑法原规定的不同之处是扩大了犯罪对象的范围，将非法占用耕地以外的其他农用地，造成被占用土地毁坏的行为也规定为犯罪。

　　根据修正案的规定，理解修改后的刑法第三百四十二条时需要注意把握以下几点：

　　1.行为人违反土地管理法规的含义

　　修正案并没有改变原刑法第三百四十二条中“违反土地管理法规”的含义。这里的土地管理法规是指土地法这个法律部门而言的，并不仅指《中华人民共和国土地管理法》，它还包括其他法律中有关土地管理的规定以及国务院有关土地管理的行政法规。比如，森林法、草原法、矿产资源法等法律中就有很多关于土地管理的规定，这些规定也都属于我国土地管理法规的组成部分。国务院根据上述法律制定的实施细则等行政法规以及其他行政法规中有关土地管理的规定，均属于本条中土地管理法规的范围。违反土地管理法规，就是指违反上述法律、法规关于土地管理的规定。

　　2.非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途的含义

　　关于土地的使用，土地管理法规规定了严格的审批制度。任何单位和个人进行建设需要占用土地的，必须依法申请批准。申请使用的土地属于农民集体所有的土地的，除兴办乡镇企业或者村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有土地，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的以外，必须首先办理国家土地征用手续，将该集体土地征用为国家所有。

　　根据我国现行土地管理法规的规定，国家对土地实行用途管制制度。国家按照严格限制农用地转为建设用地等原则，依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，编制土地利用总体规划，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。根据土地利用总体规划，土地按用途分为农用地、建设用地和未利用地。农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。

　　为了突出对农用地的保护和控制，建设用地需要占用耕地、林地、草地等农用地的，必须依法先行办理农用地转用审批手续。未经依法审批，擅自占用农用地的，属于非法占用农用地。

　　除上述关于农用地的管理规定以外，国家对农用地中的耕地实行特殊保护，严格控制耕地转为非耕地。对于非农业建设经批准占用耕地的，实行占用耕地补偿制度，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用的耕地的数量和质量相当的耕地;没有条件开垦的或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。另外，国家还实行基本农田保护制度，规定下列耕地划入基本农田保护区，实行严格管理：经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地;有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中低产田;蔬菜生产基地;农业科研、教学试验田;国务院规定应当划入基本农田保护区的其他耕地。各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地的80%以上。因建设需要征用基本农田的，依法应当由国务院批准。同时，土地法还规定，禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼;禁止占用耕地建窑、建坟或者在耕地上建房、挖沙、采石、采矿、取土。根据以上规定，任何单位和个人未经依法批准，擅自占用耕地进行建设的，占用耕地中的基本农田种格林果或者挖塘养殖的，或者占用耕地进行建窑、挖沙、采石等活动的，均属于违法占用耕地。

　　国家除对耕地实行特殊保护外，对于林地也实行非常严格的保护制度。林地是指郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地。根据森林法的规定，进行勘察、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地;必须占用或者征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。森林植被恢复费专款专用，由林业主管部门依照有关规定统一安排植树造林，恢复森林植被，植树造林面积不得少于因占用、征用林地而减少的森林植被面积。根据国务院森林法实施条例的规定，勘察、开采矿藏和修建道路、水利、电力、通讯等工程，需要占用或者征用林地的，用地单位应当首先向县级以上人民政府林业主管部门提出用地申请，经审核同意后，按照国家规定的标准预交森林植被恢复费，领取使用林地审核同意书。用地单位凭使用林地审核同意书依法办理建设用地审批手续。占用或者征用林地未经林业主管部门审核同意的，土地行政主管部门不得受理建设用地申请。需要临时占用林地的，应当经县级以上人民政府林业主管部门批准。临时占用林地的期限不得超过两年，并不得在临时占用的林地上修筑永久性建筑物;占用期满后，用地单位必须恢复林业生产条件。关于审核同意占用、征用林地的具体权限，森林法实施条例规定占用、征用防护林林地或者特种用途林林地面积10公顷以上的，用材林、经济林、薪炭林林地及其采伐迹地面积35公顷以上的，其他林地面积70公顷以上的，由国务院林业主管部门审核;占用或者征用林地面积低于上述规定数量的，由省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门审核。占用或者征用重点林区的林地的，由国务院林业主管部门审核。任何单位和个人违反上述有关林地使用审核的规定和土地管理法关于土地使用审批的规定，占用林地进行建设或者开垦林地进行种植、养殖，或者占用林地实施采石、采沙等活动的，属于非法占用林地。

　　改变被占用土地用途是指未经依法办理农用地转用批准手续、土地征用、占用审批手续，非法占用耕地、林地、草地等农用地，在被占用的农用地上从事建设、采矿、养殖等活动，改变土地利用总体规划规定的农用地的原用途。如占用耕地建设建筑物，开垦林地、草地种植庄稼、占用林地挖塘养虾等。

　　3.数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的含义

　　“数量较大”是区分非法占用农用地的行为是否构成犯罪的重要界限。至于具体非法占用多少农用地就属于犯罪，考虑到土地资源的情况差别很大，农用地包括耕地、林地、草地等各种农业用途的土地，因此在法律中无法就数量作出过于具体的规定，需要由司法机关在实践中不断总结经验，通过司法解释具体规定。

　　“造成耕地、林地等农用地大量毁坏”是指非法占用耕地、林地、草地等农用地改作他用，致使耕地、林地、草地等农用地原有的农用条件遭到破坏，功能丧失或者质量严重下降，无法或者难以恢复等情形。

　　一般来说，在耕地上非法进行建设、养殖等活动，造成耕地土壤层严重破坏，丧失种植条件的，造成耕地面貌破坏，难以恢复的，造成耕地肥力严重下降，相当长时间内无法进行农业生产的等等情况，都属于造成耕地毁坏。

　　对于林地而言，在认定是否遭到毁坏时，要从林地本身作为土地的生长条件，和生长在林地上的林木等植被是否被破坏两个方面考虑，因为林地资源既包括作为林木生长条件的土地，还包括林地上生长的植被。对于在林地上进行建设、采矿、养殖等活动，造成林地土壤层严重破坏，丧失林木生长条件的，造成林地面貌破坏，难以恢复的等等都属于造成林地毁坏。比如，林地中的采伐迹地、宜林地上往往并无成林的树木，但是这些林地也属于森林资源的重要组成部分，是扩大森林资源的基础。在这些林地上进行开垦、建设，同样是对森林资源的破坏。同时对于那些为了在林地上进行建设、养殖等活动，采用火烧、机械揭翻、填埋等方法，毁坏林地植被，致使林地生态价值严重降低甚至丧失的，也属于造成林地毁坏。因为林地作为一种森林资源，其价值包括经济和生态两个方面，有的林地上的植被经济价值并不很高，但是在保证生物多样性和环境保护方面发挥着重要的作用，一旦这些植被遭到破坏，不仅林地的生长条件遭到破坏，更严重的是这些林地以前提供的生态效益完全丧失，林地中的生物多样性遭到毁灭性破坏。比如，沿海的防护林、北方的防风固沙林等特种用途林从经济上来看，往往并不具备很高的木材利用价值，有的甚至没有利用价值，但是对于保护水土、减少灾害、涵养水源等具有重要作用。有的特种用途林还是投入巨大的人力、物力才形成的。由于特定的生长环境，这些特种用途林生长往往非常缓慢，有的要几十年甚至百多年才能够形成。这些林地上的植被一旦被毁，很难再恢复，这些林地的特种用途也就此丧失。因此对于实施上述行为，造成这些林地生态功能丧失的，实际上也是毁坏林地的行为，应当依法予以追究。需要补充的是，实施上述毁坏林地的行为，符合刑法规定的毁坏珍贵树木罪、盗伐林木罪、滥伐林木罪的规定的，也应当追究相应的责任。都构成犯罪的，按照处罚较重的犯罪处理。

　　对于草地而言，非法占用草地进行建设，或者在草地上进行开垦、种植、养殖等活动，致使草地丧失生长条件的;致使草地植被毁坏，面貌改变，无法恢复的;造成草地荒漠化的等等，都属于致使草地毁坏。

　　综上所述，致使农用地毁坏的具体含义因农用地的用途不同而有所差异，司法实践中具体认定农用地是否被毁坏时，应当根据具体农用地的用途、性质特点，结合行为人的破坏行为的性质和结果，具体问题具体分析。